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工程量清單招標是指招標人按照一定規(guī)則編制工程數(shù)量明細清單、作為工程招標文件組成部分，投標人結合自身和施工現(xiàn)場實際情況擬訂施工組織設計方案、充分考慮風險和市場競爭情況、自主進行投標報價、合理低價中標的一種招標方式，是國際通用的一種招標計價模式。

目前水利工程招標工作除少量項目采用EPC承包模式（設計勘察施工總承包）外，其余均采用《水利水電工程施工合同和招標文件示范文本》（GF-2000-0208）要求的工程量清單計價及無標底招標模式。筆者在長期從事上海水利工程招標工作的實踐中體會到：工程量清單計價招標體現(xiàn)了工程計價市場化，使投標競爭公平透明、招標周期縮短、促進了企業(yè)管理水平提高和科技進步，為規(guī)范水利工程建設市場，提高政府投資效益等方面起到了積極作用。但與此同時，采用工程量清單計價招標方式還存在一些亟待研究和解決問題，現(xiàn)就此作一個粗淺的分析探討。

一、清單計價規(guī)范在地方使用時不完全適應

由于各地的水利工程主要建設內容有所不同，因此各地的概預算定額和計價方法都有一些差異和側重點，目前施行的水利工程工程量清單計價規(guī)范在某些地方使用時會出現(xiàn)一些不適應的問題。例如，筆者從事的上海水利工程由于地處大城市及軟土平原地區(qū)，工程規(guī)模均屬于中小型水利工程，在編制工程量清單時經常使用的充泥管袋、砂肋軟體排、混凝土連鎖排、灌砌塊石、生態(tài)植物護岸等內容在清單計價規(guī)范中未能包括，而清單計價規(guī)范的石方開挖工程、錨噴支護工程、原料開采及加工工程等在本地基本不適用，土石方填筑工程等章節(jié)也只有少數(shù)子目可使用；由于清單計價規(guī)范子目設置高度精煉，在小型水利工程清單招標中子目稀少，不便于發(fā)包人按施工工藝中間付款結算；同時由于地處大城市，涉及到防汛通道或市政道路、橋梁、管線時只能使用其他專業(yè)清單計價規(guī)范。

二、招標文件有失公允，清單編制多有紕漏

（一）招標文件的公平性問題。采用工程量清單招標，體現(xiàn)了工程風險合同分擔的原則，施工招標時由招標人在招標文件中提供用于報價的工程量清單，其準確性和完整性須由招標人負責。但在不少的招標文件中卻有類似這樣的規(guī)定：“招標文件所附工程量清單僅供參考，投標人須根據(jù)招標人提供的施工圖紙和技術條款自行核實工程量后進行報價”或“工程量清單中沒有但圖紙上有的工程內容，其費用視為已分配在其它單價或總價中”，顯然這樣的規(guī)定是有失公平的。這種逃避己方編制工程量清單不準確的責任，將風險轉嫁給投標人的現(xiàn)象，給進一步的項目合同談判、施工、管理、協(xié)調、工期、質量、索賠等等都會帶來一系列問題，處理不當，不僅投標人遭受重大損失，招標人同樣不可避免地蒙受損失。工程項目的順利完成，是施工企業(yè)和業(yè)主共同努力、協(xié)調配合、互利互惠的結果。只顧己方利益，忽視對方利益，必然引起對方的抵觸情緒，在整個履約過程中對工程的實施非常不利。

（二）工程量清單的質量問題。工程量清單的編制是一項非常重要的基礎工作，在招標文件中占有重要地位，其質量高低直接影響到項目的投資、投標人的投標報價、施工過程中資金撥付管理及工程結算。但當前一些水利工程招標中工程量清單質量不高，主要體現(xiàn)在：（1）普遍存在項目劃分不明確、子目特征及工作內容描述不清或不描述，分部分項清單與措施清單分界不清、互相含混甚至矛盾；（2）工程量計算不準，漏項嚴重；（3）工程量清單與招標文件合同條款及技術條款脫節(jié)，導致招標文件從各個章節(jié)理解時出現(xiàn)偏差和矛盾。這些問題主要是因為招標前期工作不細、圖紙和其他技術資料不全不清不詳、編制工程量清單的人員水平不高或對工程項目理解不透等原因造成的，這些質量問題的存在，給下一步工作帶來非常大的麻煩，由于各方均站在各自的立場對工程量清單予以不同的理解，協(xié)調起來非常困難。

三、投標人對新的計價模式認識不足、理解不夠、競爭心理失衡
    （一）投標人對工程量清單投標報價認識不足。工程量清單報價模式的實施，旨在引入市場競爭機制，打破原來的預算價格體系，鼓勵企業(yè)建立自己的企業(yè)定額。但很多投標人并未建立企業(yè)定額，完全憑過去的經驗和市場行情報價，風險估計不足，盲目性較大。有的投標人按預算定額計算總價，然后定下浮率再反算出清單子目單價，導致投標人不能按規(guī)定的格式提供單價分析表，只能按預算的格式報出單價分析，使得單價分析表這一在評標過程有重要意義的表格在投標人報價時就注定失去了作用。盲目的投標報價導致投標人要么“一投就飛”，要么“一中就虧”。

（二）對招標文件理解學習不夠，缺乏科學完整的工程量清單投標評價體系。一些投標人獲得招標文件后，開個碰頭會，然后由各部門分別進行商務標、技術標的編制，出現(xiàn)了清單報價與其他承諾條款脫節(jié)，與施工組織設計脫節(jié)，特別是措施費清單，清單中的項目報價在技術標書中有較大出入或根本找不到相關內容，而技術標中描述的有關施工措施、方法等在清單中卻沒有報價體現(xiàn)或與報價明顯不符。
    （三）投機心理嚴重。水利工程建設一直處于買方市場格局,投標人競爭激烈。工程量清單招標實現(xiàn)了風險分擔，改變了過去預算報價總包干投標人承擔較大風險的模式，引入了按合同條款和工程量清單實行索賠的理念。于是有的投標人過于追求不平衡報價，發(fā)現(xiàn)清單缺陷如對自己不利則在標前會議上提出，如有利可圖則故裝不知，一旦工程實施則提出大量索賠。有的投標人認為，工程量清單報價的原則就是取“最低價”中標，合同總價為“開口”模式，于是不顧企業(yè)成本，壓低報價，爭取得到“入場券”后再伺機要求索賠追加合同價。

四、清單招標評標缺乏依據(jù)、評標方法存在弊端
    （一）清單報價評判依據(jù)缺乏、投標人企業(yè)誠信度低等問題，引發(fā)經評審的最低投標報價的事實標準問題。經評審的最低投標價中標原則，核心在“經評審”，其關鍵是如何解決對投標人企業(yè)成本的界定。問題表現(xiàn)在：（1）評判沒有依據(jù)標準，目前水利工程招標一直沒有重視報價資料的積累，沒有價格指數(shù)，更沒有實時動態(tài)走向。對各投標人的管理水平，歷年投標報價情況，平均利潤水平缺乏統(tǒng)計資料。不同投標人的企業(yè)成本差異較大，在沒有任何標準的情況下，由評標人員僅根據(jù)經驗來判定各投標人的報價是否合理是不準確的。于是為了使評標工作順利完成，穩(wěn)妥保險起見，評標人員最后確定的中標價往往就是最低報價，這樣就給投標人一個誤導，工程量清單招標就是最低報價中標；（2）一些投標人企業(yè)誠信缺失。在工程量清單報價評審中，評標人員根據(jù)投標人的清單子目報價或單價分析表進行投標人之間的橫向對比，可以發(fā)現(xiàn)報價畸低的情況，但要求投標人就可能低于成本價的清單子目進行澄清時，投標人為得到工程項目而提供各種證明材料，但其真實可靠性評標人員無法在有限的評標時間里加以判別。因此，目前評標辦法只得采用算術平均值等其他辦法。

（二）評標方式上商務標與技術標評審結合不夠。現(xiàn)行評標過程商務標由經濟評審人員負責，技術標由技術評審人員負責，由于評標時間有限，往往兩組人員各自評審計分，有些工程項目采用先評商務標后評技術標或先評技術標后評商務標，經濟評審人員只注重商務分數(shù)計算，而技術評審人員只注重施工組織設計的評審，有些投標方案技術上采取了較多措施，但在工程量清單報價中卻沒有反映，這就為工程施工過程中的合同糾紛埋下了隱患。

五、把握問題關鍵，尋求解決辦法，推動工程量清單招標的進一步完善

（一）應鼓勵各地以水利工程工程量清單計價規(guī)范為大框架制定更為詳細的適合本地的清單計價執(zhí)行辦法，以適應水利工程建設市場日益發(fā)展的要求。各省市的地域不一，市場情況也有所差異，例如，上海水利工程項目就有規(guī)模較小、類型較少、施工地質條件特殊等特點，適合比較細化的執(zhí)行標準。
    （二）加大對招標人的施工招標條件及招標文件的監(jiān)督審查力度，保證“三公原則”的貫徹，提高工程量清單的編制質量。（1）招投標監(jiān)管部門要加強招標文件審查，依法行政，客觀公正地維護各方合法權益，制止少數(shù)招標人利用目前市場競爭激烈的形勢，把自己應該承擔的工程量清單編制責任和風險轉嫁給投標人的行為，扭轉一些招標人簡單認為投標時一次性包干才能控制工程造價、約束投標人的觀念；（2）招投標監(jiān)管部門要嚴格規(guī)范招標人的項目招標條件，要求招標人應在有較詳細的水文地質資料、工程圖紙、施工條件的情況下編制工程量清單，實施招標；（3）探索建立相應的工程量清單責任機制，加強編制單位和相關人員的責任心，提高其技術水平，提高工程量清單的質量。目前水利工程的工程量清單編制一般由招標人委托設計單位、造價咨詢單位或招標代理單位編制，但其編制的質量高低卻沒有措施約束，對后續(xù)因清單出現(xiàn)的問題不負責任。有些單位的編制人員不重視工程實際施工條件，或不懂施工組織和施工技術，僅僅只是簡單地按圖計量計算，而工程量清單的編制是一項非常細致浩繁的工作，沒有較高水平的技術人員和足夠的時間保證是無法完成的，這就要求工程量清單編制單位要不斷提高自身的專業(yè)技術水平，建立一支穩(wěn)定的技術骨干隊伍，以滿足水利工程建設市場的發(fā)展需要。

（三）投標人盡快建立自己的企業(yè)定額，樹立起自己的誠信品牌。（1）投標人在新的招投標模式下應合理地確定適合企業(yè)自身實際的經營報價策略，構建自己的報價體系，摒棄投機心理，樹立風險意識。投標前認真研究招標文件，深入市場調查，了解競爭對手，才能投標成功，才能在競爭日益激烈的建設市場上立于不敗之地；（2）招投標監(jiān)管部門應完善企業(yè)誠信數(shù)據(jù)庫，對于惡意報價的投標人給予誠信污點記錄，以促進水利工程項目建設市場的健康有序發(fā)展。
    （四）逐步積累完善評標參考依據(jù)，推行科學的評標辦法，提高評標人員的水平。（1）在美、英、日、香港等發(fā)達國家和地區(qū)都有較完善的由咨詢公司發(fā)布的工程價格指數(shù)，為項目投資和市場交易提供了極具價值的參考。政府市場監(jiān)管部門應引導工程咨詢企業(yè)注重工程量清單招標模式下的水利工程造價資料積累，建立較完善的價格體系，建立水利工程生產要素、項目成本、利潤等指數(shù)，將評標結果公開作為價格資料，為水利工程項目投資、項目評審、建設交易和評標工作提供參考；（2）采用合理的評標辦法，技術標評審與商務標評審應緊密結合，相互溝通，綜合全面地評審，例如，要求商務標評審報告中要詳細結合施工組織設計說明評審價格的理由，在技術方案評審中要結合商務報價方面的情況；（3）評標專家管理部門應加大對評標人員能力考核，做好跟蹤記錄，評標人員要不斷提高自己的水平，客觀公正地對每一份投標書進行仔細分析、評審，以保證評標工作的質量。

水利工程工程量清單招標尚處在不斷推進的過程中，必然會有一個提高認識、積累經驗的過程。只有各方積極探索，共同努力，才會將工程量清單計價招標工作進一步完善。（作者：上海翔波工程咨詢有限公司  唐 斌 方吉應）

來源：《紀念<招標投標法>實施十周年論文集》